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行業(yè)要聞

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地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展正當(dāng)時

日期:2019-08-01  來源:中國礦業(yè)報  作者:   瀏覽次數(shù):

在國家全面深化改革和推進生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下,地勘單位面臨著體制改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重任務(wù)。本文從體制、格局、觀念等方面,對當(dāng)前地勘單位生存與改革的現(xiàn)狀進行了分析總結(jié),并從基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、新興地質(zhì)業(yè)務(wù)等方面,闡述了地勘單位的發(fā)展方向、服務(wù)領(lǐng)域和市場前景;針對地勘單位在分類改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題,對屬地化地勘單位提出了轉(zhuǎn)變觀念、戴穩(wěn)帽子、融入地方等轉(zhuǎn)型發(fā)展對策,以適應(yīng)新時代國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需求。


我國加入WTO以來,經(jīng)濟發(fā)展進入了新的高速增長期。與此同時,隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快,直接拉動了對礦產(chǎn)資源需求的大幅增長,尤其是《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》的出臺,中央、地方、企業(yè)、個人對地質(zhì)找礦的熱情空前高漲,地質(zhì)投入屢創(chuàng)新高,礦業(yè)市場欣欣向榮,地勘行業(yè)生機盎然,“黃金十年”地勘人熱血沸騰。

但是,近年來由于受世界經(jīng)濟下行和國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重影響,全國地勘行業(yè)進入了一個新的發(fā)展時期,礦業(yè)形勢、行業(yè)政策、市場環(huán)境以及事業(yè)單位分類改革狀況等正在發(fā)生深刻變化。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念,黨的“十九大”明確將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一,地質(zhì)工作進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

本文基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代的大背景,通過總結(jié)分析當(dāng)前地勘單位的生存現(xiàn)狀、改革發(fā)展方向與服務(wù)領(lǐng)域等,對“事業(yè)”屬性的地勘單位提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展建議:①體制轉(zhuǎn)型方面。對于劃入公益一類的地勘單位,要堅持“事企分開”的原則,從政府層面建立和完善公益性服務(wù)職能的長效機制,全方位服務(wù)政府運行目標;對于劃入公益二類的地勘單位,要做好未來企業(yè)化的準備,精干隊伍是體制改革的最終目的,更是新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。②發(fā)展轉(zhuǎn)型方面。堅持需求導(dǎo)向,緊緊圍繞新時期國家發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)和自然資源統(tǒng)一管理的新要求,進行地質(zhì)工作的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整,要根據(jù)自身的特點和優(yōu)勢找準目標定位,在原有的專業(yè)門類基礎(chǔ)上延伸和拓展服務(wù)領(lǐng)域。

1 地勘單位現(xiàn)狀

我國地勘單位體制改革已進行了三十多年,但改革總體上沒有達到預(yù)期目標,“黃金十年”中個別地區(qū)的改革甚至有所倒退,例如曾經(jīng)“買斷工齡”離開地勘單位的員工又重新回到了體制內(nèi)。地勘單位的體制、格局、觀念都未發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

1.1 事業(yè)屬性沒有根本轉(zhuǎn)變

2011年3月,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》制定出臺。這次改革的主要思路是“政事分開、事企分開、管辦分離”。按照社會功能劃分為:承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。從事公益服務(wù)的又細分為兩類:不能或不宜由市場配置資源的,劃入公益一類;可部分由市場配置資源的,劃入公益二類。

但是,時至今日,地勘單位改革全國沒有統(tǒng)一模式,各地進度也不一致。2018年上半年的相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果顯示,全國屬地化管理的局級地勘單位共有75家,從其中58家局級單位所屬的831家地勘單位分類情況來看:公益一類占比24%,公益二類占比58%,生產(chǎn)經(jīng)營類占比18%。公益類依然占絕大多數(shù)。

由此可看出,地勘單位的分類改革還停留在為分類而分類的階段,定位不清、職能不明、體制不順、政策不配套等問題沒有得到根本解決。在新形勢下,或許這些問題更加復(fù)雜化了。

1.2 “局-隊”二元格局進一步固化

雖經(jīng)過多輪改革,但“局-隊”二級法人的基本格局非常穩(wěn)定。從全國范圍看,“百局千隊”的基本格局也沒有變。

目前已完成分類改革的地勘單位,相似的做法是局機關(guān)或參公管理,或是公益一類,而下屬地質(zhì)隊多為公益二類。局與隊的利益關(guān)系進一步清晰和疏離,地質(zhì)隊成為“經(jīng)營”的基本主體和社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)幕局黧w??梢哉f,地勘行業(yè)的“經(jīng)營”主體進一步碎片化,市場競爭能力事實上是在弱化,“大事很難干成干好”。

同時,地質(zhì)隊還要面對“中央軍”與“散兵游勇”的多重競爭。原來主要承擔(dān)基礎(chǔ)性研究工作的地科院系統(tǒng)的院所,似乎正在或者已經(jīng)演變?yōu)椤暗刭|(zhì)隊”——其工作內(nèi)容正在趨近地質(zhì)隊?!爸醒胲姟币约夹g(shù)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、財政優(yōu)勢沖在在前方;地勘資質(zhì)取消,只要市場一有機會,民營企業(yè)就會以體制優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、地域優(yōu)勢“在后方圍追”。由此,地質(zhì)隊只能以“游擊戰(zhàn)”的形式參與競爭。

1.3 “等靠要”的觀念仍普遍存在

“等、靠、要”的觀念,這是由來已久、根深蒂固的歷史頑疾,在地勘單位中仍現(xiàn)實存在,某省的地勘體制改革所激起的“波瀾”就是最新的生動例證。實際上這些現(xiàn)狀涉及到更深層次的問題,其解決需要“頂層設(shè)計”。

就地勘單位而言,其屬地化的完成,就意味著頂層設(shè)計的職責(zé)從中央轉(zhuǎn)移到了地方,因此,關(guān)鍵節(jié)點在于省一級政府,期望中央能出臺相關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)政策是不現(xiàn)實的。

提出這些問題的目的是想說明,這是研究討論地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展的約束條件,無法跨越,也不能繞開。

2 地勘市場前景

從“大地質(zhì)”的角度來看地勘市場,可簡單地分類為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、新興地質(zhì)業(yè)務(wù)。其中,新興地質(zhì)只是相對于基礎(chǔ)地質(zhì)和礦產(chǎn)地質(zhì)的一個總括性概念。工程勘察和巖心鉆探更多的是勞動密集型施工業(yè)務(wù),不列入本文討論范疇。

2.1 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查將向高新方向發(fā)展

在現(xiàn)行體制下,中央政府掌握了主要財力,基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作的職責(zé)當(dāng)然屬于中央,而地方政府在有限的財權(quán)下不可能將此項工作攬入其職責(zé)范圍。在中央與地方的事權(quán)、財權(quán)逐漸清晰化過程中,中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度越來越大,但是附加的約束性條件越來越少,地方對轉(zhuǎn)移支付資金使用的自主權(quán)越來越大。所以,地方地勘基金將會徹底退出運行,這可能只是時間問題。

事實上,按照傳統(tǒng)的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查思路,可工作區(qū)域、應(yīng)工作區(qū)域均已基本覆蓋完畢,在立項實踐中已很難找到可立項的圖幅。發(fā)展方向就是圍繞提高地質(zhì)認識程度或者滿足特定的戰(zhàn)略需要而展開,當(dāng)然高新技術(shù)的應(yīng)用是必不可少的,但這必然會帶來高投入。

我國在海洋地質(zhì)調(diào)查上起步晚、發(fā)展快。在“建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略下,海洋地質(zhì)調(diào)查將是一個代表性的新方向。海洋地質(zhì)調(diào)查特別是深海地質(zhì)調(diào)查是技術(shù)、資金等高度密集的業(yè)務(wù)。

由此可見,屬地化地勘隊伍將與基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作漸行漸遠。

2.2 礦產(chǎn)勘查產(chǎn)能過剩且需求減少

油氣探采一體化是一個定式,“三桶油”(中石油、中石化、中海油)可向外委托的勘探服務(wù)業(yè)務(wù)非常有限,對于整個地勘市場而言完全可以忽略不計。

從2017年主要金屬產(chǎn)品的產(chǎn)量看,中國在世界的占比分別為粗鋼49.11%、電解鋁57.74%、精煉銅34.14%、精煉鉛41.61%、精煉鋅45.34%。以中國人口約18%的世界占比為背景來看,可以說中國是世界初級產(chǎn)品的加工廠,5種金屬產(chǎn)品所涉行業(yè)全部是重污染行業(yè)。中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是必然的,也已經(jīng)開始,相關(guān)產(chǎn)業(yè)的去產(chǎn)能正如火如荼進行中。對有關(guān)礦產(chǎn)品的需求、對勘查的需求必然萎縮。

進一步看,中國鐵、鋁、銅資源量少、質(zhì)次是現(xiàn)實。鐵、鋁、銅資源,在中國不好找、找到了也不好用;鉛、鋅是中國的優(yōu)勢資源,保有儲量可觀,減量開發(fā)無大憂;鎢、鉬已是限制開發(fā)的對象,政府沒有壓力、企業(yè)沒有動力,大量勘查投入沒有源泉,不可持續(xù)。

鋰、鈷、“三稀”等戰(zhàn)略新興礦產(chǎn)的勘查會有所增長,但總的勘查經(jīng)費體量不大。

也許金礦勘查有些機會。逆全球化將會加速去美元化;歐元因越來越不穩(wěn)定的政治環(huán)境而被大幅削減;特定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和文化模式等因素決定了日元難當(dāng)大任;人民幣國際化進程還在不斷推進之中。所以,在相當(dāng)長的時間內(nèi),黃金的戰(zhàn)略重要性將再次提升,金礦勘查也將可能保持較高的投入。

中國自然資源經(jīng)濟研究院的一項調(diào)查顯示,被調(diào)查者對未來3年內(nèi)我國地勘經(jīng)濟形勢并不看好:46%的被調(diào)查者表示未來3年內(nèi)勘查投入將持續(xù)下跌,53%的表示有可能,只有1%表示會止跌轉(zhuǎn)增。整體來看,該預(yù)測結(jié)果在行業(yè)內(nèi)已經(jīng)形成共識。

從國家大戰(zhàn)略中的整體國土空間規(guī)劃方向來看,可以繼續(xù)開展礦產(chǎn)勘查的地理區(qū)域也已經(jīng)被大大壓縮了。

同時,固體礦產(chǎn)勘查產(chǎn)能過剩明顯。在固體礦產(chǎn)勘查投入連續(xù)下降的2013~2015年,獲得固體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的數(shù)量卻連續(xù)3年增長。有研究顯示,扣除“人頭費”后,地勘行業(yè)內(nèi)占總?cè)藬?shù)近50%的地勘人員貢獻業(yè)務(wù)收入只有約25%。

總之,地勘行業(yè)的“黃金十年”已經(jīng)遠去,也不會再回來了。

2.3 新興地質(zhì)業(yè)務(wù)具有巨大的發(fā)展空間

黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局,生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確。因此要堅持和貫徹新發(fā)展理念,正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系,堅定不移地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式,推進美麗中國建設(shè),實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記明確指出:“一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提,共抓大保護,不搞大開發(fā)”;“環(huán)境就是民生,青山就是美麗,藍天也是幸福”;“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”……這些新發(fā)展理念的相繼貫徹落實,將極大地拓展新興地質(zhì)業(yè)務(wù)的發(fā)展空間。更直白地說,地質(zhì)業(yè)務(wù)需要地勘人再定義,應(yīng)該賦予新興地質(zhì)業(yè)務(wù)更開闊的疆域。城市地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)等領(lǐng)域?qū)⑹墙窈笠欢〞r期內(nèi)的主要發(fā)展方向。

3 地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展

如果不區(qū)分事企屬性,不區(qū)分央地職責(zé),不區(qū)分區(qū)域差異,籠統(tǒng)地討論地勘單位改革發(fā)展對策,結(jié)論可能就是沒有對策。

本文僅對屬地化地勘單位,從地勘單位的“事業(yè)”屬性出發(fā)討論。已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)集團的地勘單位,如果有機會完全可以忘記自己曾經(jīng)的行業(yè)屬性,而且最好能忘記,企業(yè)就是利潤導(dǎo)向,本文不討論。

3.1 轉(zhuǎn)變觀念

思路決定出路,觀念決定方向。

戴錯帽子或者走錯路子,不是“南轅北轍”就是“事倍功半”,地勘單位都有過深刻的教訓(xùn)。

在新形勢下要做好任何事情,首先要轉(zhuǎn)變思想觀念和思維模式,要以新思維去面對不斷發(fā)展變化的事物。當(dāng)前地勘行業(yè)的困境雖已被業(yè)內(nèi)人士深深感知,但周期性行業(yè)變化規(guī)律蘊藏的機遇地勘單位卻未能充分發(fā)掘。因此,地勘單位要想在市場經(jīng)濟中立足發(fā)展,就決不能還沉浸在傳統(tǒng)事業(yè)單位身份的優(yōu)越感中,坐等礦業(yè)市場春天的到來,要科學(xué)認識當(dāng)前的地勘經(jīng)濟形勢,充分判斷未來市場的新需求,構(gòu)建新的發(fā)展思路和發(fā)展模式。

3.2 戴穩(wěn)帽子

要戴穩(wěn)事業(yè)的“帽子”,精干隊伍是前提。中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心2012年測算全國公益性地質(zhì)隊伍為3.38~4.1萬人,山東2016年測算本省為612~765人,中國自然資源經(jīng)濟研究院2017年測算全國為4.89~6.12萬人。分類改革沒有徹底解決問題,目前的分類定位存在變數(shù)。如果將公益二類理解為“帽子路子”的高級版本,那只是“一廂情愿”。公益二類企業(yè)化,可能會晚點到來,但一定會來。

主動精干為戴穩(wěn)“帽子”助力。經(jīng)營狀況好的企業(yè),其資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人員、基地等應(yīng)當(dāng)成建制地劃轉(zhuǎn)國資委管理,舍不得的本位主義心智會拖累改革進程。靚麗的特色小企業(yè),規(guī)范地民營化,既解放創(chuàng)業(yè)的職工,也解放地勘局、地質(zhì)隊;艱難的企業(yè)要下決心退出,以小事業(yè)拖帶大企業(yè),體制不順,動力不足,企業(yè)發(fā)展不起來,事業(yè)必將受到損害。

3.3 融入地方

“食其祿,分其憂”。一個單位只拿錢不干活是不可能的,即使目前有活干,也是不可持續(xù)的。

全面融入所在區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展整體戰(zhàn)略中,全方位服務(wù)政府運行目標,就是地勘改革發(fā)展的最好頂層設(shè)計。通過配套政策引導(dǎo),將公益性職能落到實處,不僅要在省級政府層面得到體現(xiàn),還要在地市級層面得到體現(xiàn),要從政府層面建立和完善地勘單位履行公益性服務(wù)職能的長效機制。根據(jù)地是生存和發(fā)展的根本。海外、省外、市外的業(yè)務(wù)都只是補充?,F(xiàn)將局、隊的實踐各舉一例,以起到參考借鑒作用。

例一,北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局。在北京市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的大力支持下,面對首都未來發(fā)展形勢的新需求,該局開展了一系列首都經(jīng)濟發(fā)展中重大地質(zhì)問題戰(zhàn)略研究。確立了以城市地質(zhì)工作為核心,以確保城市地質(zhì)安全為目標,全面支撐首都經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略方針。提出了建設(shè)“兩項工程,一個平臺”的戰(zhàn)略措施,即戰(zhàn)略性資源安全保障工程、地質(zhì)環(huán)境安全保障工程和地質(zhì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警平臺。其中地質(zhì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警平臺由八大監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)組成。調(diào)查和監(jiān)測成果已廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃、建設(shè)、運行和應(yīng)急管理之中,地質(zhì)工作的基礎(chǔ)性、先決性、前瞻性作用日益彰顯。該局的工作已經(jīng)很難聞到“礦的味道”。

例二,山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第六地質(zhì)大隊。這是全國惟一的功勛地質(zhì)隊,其“三管齊下”的轉(zhuǎn)型發(fā)展思路是:立足深部黃金地質(zhì)找礦核心能力,以礦業(yè)權(quán)經(jīng)營和礦山地質(zhì)服務(wù)為平臺,打造地勘服務(wù)主業(yè);立足小口徑鉆探技術(shù)優(yōu)勢,打造全國領(lǐng)先的鉆探施工;以全面服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為主線,與威海和招遠的城市建設(shè)和社會需求全面對接,創(chuàng)建“大地質(zhì)”嶄新招牌。實際上,威海的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃》和《三年行動規(guī)劃》就是該大隊編制的,當(dāng)然就有了后續(xù)的業(yè)務(wù)延伸。該大隊的戰(zhàn)略里有找礦、有施工、有新興地質(zhì),其本質(zhì)特征是全面融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展體系。

各地政府的“憂”是有差異的,那么各地勘單位的定位就是有差別的,其戰(zhàn)略就需要有特色。同質(zhì)化是沒有出路的,不存在放之四海而皆準的發(fā)展模式。

新時代,地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展正當(dāng)時。